新时代中国的南极战略 ——基于实地调研的思考与建议

发表时间：2019-08-24 11:53:26  浏览次数：189         分享：

导读：新时代中国的南极战略——基于实地调研的思考与建议王文 姚乐中国的南极事业起步于20世纪80年代初，在过去近40年取得了辉煌的成就。近年来，中国南极事业飞速的进步与发展引起了学界高度关注，尤其是越来越多的社会科学学者，开始从中国参与南极治理的战略高度，从政治、…

新时代中国的南极战略

——基于实地调研的思考与建议

王文 姚乐

中国的南极事业起步于20世纪80年代初，在过去近40年取得了辉煌的成就。近年来，中国南极事业飞速的进步与发展引起了学界高度关注，尤其是越来越多的社会科学学者，开始从中国参与南极治理的战略高度，从政治、法律、外交等多重视角思考南极对中国的重要意义。

进入新时代，中国需要以全球视野从国家整体发展战略高度重新审视南极，思考南极对中国未来发展的重要性和意义以及中国在未来南极治理中应该发挥的作用。因此，中国需要尽快出台自己的南极战略，深入分析南极的形势及其变化，清晰阐述中国与南极的关系，明确定位中国南极战略的目标和基本原则，表明中国对南极事务的主要政策主张。

一、新时代中国参与南极治理面临的挑战

下表简要梳理了中国发展南极事业的发展历程：

尽管中国的南极事业已经取得了引人瞩目的成就，但参与南极治理的水平仍落后于传统老牌南极强国，面临诸多困难和挑战。

首先，中国参与南极治理体系远远滞后于老牌强国。自第二次世界大战结束以来，国际社会对南极的治理建立在以《南极条约》为核心的治理体系之上。中国加入南极条约体系时间见表2：

资料来源：

http://www.ats.aq/devAS/ats_parties.aspx?lang=e;https://www.scar.org/about-us/members/overview/

中国加入南极条约体系较晚，开展科考活动时间不长，向南极条约协商国会议（ATCM）提交工作文件的数量较少，中国科学家中极少有人在南极治理国际权威机构中担任委员乃至领导职务。

资料来源：ATCM官网，

http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2

资料来源：SCAR官网，

https://www.scar.org/about-us/executive-committee/

其次，中国利用南极资源远未达到效益最优。中国自2007年加入CCAMLR之后，开始享有南极海洋生物资源开发利用权，并于2009年开始南极磷虾渔业捕捞。表5显示了2009年以来中国与世界主要磷虾捕捞国年捕捞量变化情况：

资料来源：南极海洋生物资源养护委员会官网，

https://www.ccamlr.org/en/document/data/ccamlr-statistical-bulletin-vol-29-selected-tables

近年来，中国磷虾捕捞量增长迅猛，但捕捞技术和装备依旧落后；加工技术落后，高附加值磷虾产品尚未市场化，无法最大限度实现经济效益，且面临国际公司巨大竞争压力；对磷虾资源相关研究不够深入，难以在磷虾国际渔业管理机制中获得实质性话语权。

除了以磷虾为代表的海洋生物资源，南极旅游是近年来兴起的另一个南极资源开发热点议题。1991年8月成立的国际南极旅游业者协会（IAATO），其自身的行业管理规定和实践构成了当前南极条约体系规范南极旅游的核心规则。近年来中国赴南极旅游人数飞速增长：

数据来源：

https://iaato.org/tourism-statistics

然而，虽然消费市场巨大，但中国企业并非南极旅游产业主要受益方。真正获取最丰厚利润的是掌握产业上游资源的邮轮和航空公司，而中国尚无相关企业取得IAATO运营资质。此外，中国国内关于南极旅游的法律法规几乎空白，普通国人、企业在开展相关活动时无法可依、无矩可循。

第三，南极条约体系的不稳定性对中国南极安全利益构成潜在威胁。近年来，南极“再领土化”的隐忧频繁出现，早期7个南极大陆领土主权声索国从未放弃相关主张，“圈地”行为始终存在。同时，领土主权问题连带着南极大陆架主权权利之争，南极条约体系与国际海洋法公约适用范围边界模糊，两套国际法体系既矛盾又互补，使得南极主权之争更加复杂化。此外，部分国家在南极地区变相开展军事活动，无疑对南极非军事化构成了挑战。

南极地区和平稳定是中国实现南极利益的保证。南极“再领土化”、“再军事化”将有可能引发激烈的争端冲突，导致现有南极治理体系崩溃，这将对中国在南极的国家安全利益构成根本性威胁。

第四，中国南极科研水平和科考能力滞后于国家发展需求。从关于南极的科研成果看，中国学者在SCI上刊发论文数量相对偏少；对南极科考活动资金及人员投入不足。长期以来中国对于南极的研究主要集中于自然科学中的基础科学领域，对资源的调查、评估、开发利用潜力等研究相对不足；长期以来重自然科学轻社会科学，对涉及南极的政治、法律、政策、战略、外交等研究极为稀缺，使中国参与南极治理的能力受到极大局限。

资料来源：2013、2014、2015年度《中国极地考察报告》，中国国家海洋局极地考察办公室，

http://www.chinare.cn/caa/gb_news.php?modid=05001&id=1646

第五，南极保护区设立背后的“势力范围”竞争对后发国家不利。为保护南极地区动植物和有价值区域，南极条约体系采取设立南极特别保护区（Antarctic Specially Protected Areas, ASPAs）和南极特别管理区（Antarctic Specially Managed Areas, ASMAs）的方式，作为国际通行的保护措施。

资料来源:“Status of Antarctic Specially Protected Area and Antarctic Specially Managed Area Management Plans( Updated 2017)”,

http://www.ats.aq/documents/ATCM40/WW/atcm40_ww004_e.pdf

南极各类保护区、管理区的设立很大程度上体现了各国在南极的实质性存在，以及技术、实力、战略、地缘政治之间的竞争和较量。例如围绕罗斯海保护区设立的争议，不仅反映了不同国家在捕捞业上的利益之争，更表明了后发国家对自身平等利用南极资源、自由开展科学研究权益遭受侵犯的担忧。

二、中国在南极治理角色变化的认知动因

长久以来，中国对参与南极治理的重要性认识不足，缺乏对南极重大战略意义的共识性认识。党的十八大以来，中国的全球治理观发生了显著变化。中国倡导共商、共建、共享的新型全球治理观，致力于推动其形成全球共识、促成一致行动。在其指引下，加强全球公域治理是中国推动全球治理体系变革的重点目标之一。中国倡导新型全球治理观的核心理念“构建人类命运共同体”在南极治理问题上将展示出全球视野、人类意识与未来价值。

南极的公域属性及其对人类生存和世界可持续发展的重要性使南极与全人类的福祉息息相关。南极是人类命运共同体理念最佳践行地之一，为人类超越传统国际治理体系中的权力斗争和安全困境、创造性地共建共享更加公平正义、包容普惠的全球治理体系提供了广阔空间。

将整体性思维运用于南极治理，意味着中国的新全球观正在催生出中国人全新的南极观。中国倡导的南极治理，遵循和平、科学、绿色、普惠、共治的基本理念，超越传统地缘政治博弈，通过推进务实合作塑造利益共同体认知。负责任大国的定位要求中国更深入参与南极治理，切实维护南极治理体系稳定，为化解争端和利益冲突提供建设性方案，提供更多公共产品。

三、中国在南极治理角色变化的战略潜力

首先，更多地参与南极治理将推进中国引领全球治理转型。既有南极治理体系并不完善：领土主权之争、军事化风险等威胁区域和平稳定的敏感问题尚未彻底解决；南极条约体系与联合国海洋法公约两套国际规则之间的矛盾冲突无法有效化解，也无法解决与资源利用、旅游、环境保护等领域相关的管辖权之争。这些问题都对维护现有治理体系稳定构成了挑战。

中国倡导的全球治理理念和方案在世界范围内得到越来越多国家的支持和响应，中国也对完善南极治理体系并推动其朝着更加公正、包容、可持续方向发展负有大国责任。站在构建人类命运共同体的视角理解南极治理，中国有机会运用自身智慧和方案超越传统地缘博弈、避免公地悲剧。

第二，利用好南极资源将促进中国经济的转型升级。南极资源蕴藏量丰富。合理、高效地开发利用南极资源不仅能获得直接收益，还能带动相关产业发展和技术创新，从而推动经济转型升级。例如，磷虾不仅本身可作为食物、饲料，还具有巨大的生物医药价值和商业前景。磷虾所具备的高附加值，有利于带动相关高技术产业发展，促进科技创新，促进海洋生物医药业的发展。

当前，以极地旅游为代表的个性化、定制化的高端旅游产品收到国内市场追捧。中国正在成为全球各大南极旅游服务企业争相抢夺的大市场。发展南极旅游业，尤其是打造完整产业链，有利于推动我国高端服务业发展，在全球产业链和价值链竞争中占据优势地位，加速经济增长方式转型升级。

第三，重视南极安全价值将提升中国整体安全。南极对于中国丰富国家安全的内涵外延、拓宽国家安全时空领域有着重要意义。南极地区建立的极地卫星地面接收站，对提升现代军事指挥系统自动化水平意义重大。此外，北斗导航系统覆盖南极地区，极大地提升了我国应急救援能力，此事关乎中国公民在南极地区的生命财产安全利益。

随着“一带一路”不断推进，南大洋在建设安全高效的海上大通道、搭建海上合作平台中的战略意义日益凸显。南大洋海域海洋观测监测、海上突发事件处置应对、海洋防灾减灾、海上安全执法等合作能否顺利、高效开展，未来将可能直接影响21世纪海上丝绸之路建设。

第四，壮大科考力量将增加中国在南极治理上的话语权。不断拓展南极科考活动范围和探索领域，并取得赶超世界先进水平的科研成果，是中国在南极事务中赢得国际社会尊重和专业权威认可、获得影响力与话语权的最根本保证。此外，南极科考能进一步加深对全球气候变化演进规律的认识，在与此相关问题上的知识优势能够为中国参与全球气候治理提供强有力的智力支持。

南极科研的进展不断更新着中国对南极战略地位及重要性的认知，进而持续拓展着中国国家利益的外延，有助于催生与国家发展阶段和国家实力相匹配的、成体系的、成熟的南极战略。

第五，观测南极生态环境是应对气候变化的重要手段。当今世界，气候变化是需要全人类共同应对的全球治理难题。在南极，冰盖、南大洋、大气三者之间相互作用和影响，调节着全球的海洋和气候系统。南极生态环境变化与中国气候变化之间存在遥相关机制，意味着南极生态环境影响着我国气候变化。

四、中国更有效参与南极治理的对策建议

第一，重视主权之争及其潜在风险，切实维护南极条约体系稳定。

南极条约体系存在制度存续风险。为了维护南极地区的和平稳定，确保中国南极利益实现的可持续性，中国需要实质性参与相关国际组织对南极未来制度安排的讨论，并提出建设性方案。在南极主权之争这一问题上，中国应该选择适当时机，鲜明表达反对主权声索的立场，放弃目前不支持但不主动发声的做法。

第二，大力有序发展南极旅游，加强国内相关制度规范建立。

中国目前南极旅游消费市场急剧扩张，但相关产业链断层，无法分享核心商业利益。针对此情况，国家应该鼓励企业加入IAATO，尤其要加快邮轮、航空公司等能够掌握产业链上游资源的企业加快融入国际南极旅游商圈步伐，使中国企业尽快熟悉南极旅游相关国际规则，为国内产业发展清除障碍。此外，国家亟需加快南极旅游制度规范建立进程，严格规范游客行为的同时保护游客生命财产安全和其他合法权益。

第三，大力增加南极建设投入，完善科考及旅游活动基础设施。

随着人类南极活动愈加频繁，国际社会亟需建设完善的基础设施，既科考人员和普通游客工作、旅行的需要，又能保护南极生态环境不受人为因素的破坏性影响。未来中国参与南极治理，可以通过架建通讯基站、搭建提升国际旅游者舒适度与安全感的环保简易房屋、提升南极旅游商用飞机运输性能、建设更便捷的机场跑道、优化南极垃圾处理与环境保护设施等途径，为世界各国科学家和游客提供优质南极公共产品，更好地化解开发与保护之间的矛盾。

第四，推动南大洋海上合作，为塑造南极治理新秩序贡献中国智慧。

近年来，南大洋海洋划界及其附带问题、南大洋海上安全等问题已经成为了南极治理面临的新挑战。南大洋海洋权益之争、海域控制权及管理权之争将会愈演愈烈。因此，中国可以考虑将“21世纪海上丝绸之路”框架下的海上合作路径，推广到南大洋，用合作实践塑造、培育新的南极治理理念及规范，打造南极合作伙伴关系网络。

第五，优化国内南极事务管理结构，培养南极治理国际人才。

目前，中国南极事务管理机构层级较低、权限较小，且涉及领域单一，不具备跨部门协调管理能力。因此，中国亟需提升南极事务管理机构层级，打破涉南极事务部门之间的利益阻隔，建立专门负责南极事务的跨部门协调机制。

同时，中国亟需阶梯式培养具有国际视野、战略思维，同时具备过硬专业科学素养和外语水平的高素质人才进入南极条约体系内国际组织工作、担任领导职务；同时需要打通基础科学与应用科学、自然科学与社会科学之间的壁垒，设置跨专业、跨领域的极地研究专业。

五、结论

自20世纪80年代以来，中国南极事业取得了举世瞩目的成就，尤其近年来进入了快速发展的新阶段。然而，中国参与南极治理的现状严重滞后于国家发展的战略需求。因此，中国需要以全球视野从国家整体发展战略高度重新审视南极，深刻了解南极在国家安全、资源利用、科学考察与研究、环境保护等领域的重大战略意义，正视中国在南极治理参与深度、国际影响力和话语权方面与传统南极强国之间的差距，实现从南极大国向南极强国的迈进；同时，更有效地提供南极公共产品，为维护南极治理体系稳定、化解体系潜在风险贡献中国方案。

（作者王文系中国人民大学重阳金融研究院执行院长； 姚乐系中国人民大学重阳金融研究院助理研究员）